盧勇:把握好深入推進電力改革的五大要義

發布時間: 2020-03-26 10:55:46   來源:能源研究俱樂部  作者:盧勇

  新中國成立以來,特別是改革開放以來,中國電力工業經歷了由小變大、由弱變強、由落后變先進的發展歷程,取得舉世矚目的巨大發展成就。應該說,不斷深化電力體制改革是我國電力工業實現快速發展的動力源泉。

  我們在落實黨中央、國務院關于電力體制改革有關要求的工作實踐中,必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,積極運用馬克思主義的立場、觀點和方法,把握正確的世界觀和方法論,站在哲學的角度和高度看待電力體制改革及市場化建設,不斷提升我們推動電力體制改革及市場建設的理論水平和實踐能力,實現電力工業發展由規模擴張型向質量效能型轉變,提高電力行業治理能力和治理體系現代化水平,推動電力工業高質量發展。

  01我國電力體制改革發展歷程及偉大意義

  (一)前幾輪電力體制改革歷程、意義及評價

  前幾輪電力體制改革起步于1985年,經歷了三個階段,一是集資辦電(1985~1996年),主要為了解決電力部“一家獨大”且電源投資不足導致的電力供應嚴重短缺的問題,調動了社會許多方面的積極性,特別是地方政府的積極性,出現了眾多不屬于原來電力部的獨立電廠。獨立電廠的份額占裝機容量一半多,這種帶有體制性意義的變化,為下一步的電力體制改革奠定了重要的基礎。二是政企分開(1997~1999年),初步形成了國家經貿委等綜合經濟部門行使行政管電職能,國家電力公司等電力企業自主經營,中國電力企業聯合會等行業協會自律服務的體制框架;三是2002年國務院印發“5號文”,提出“廠網分開,主輔分離,輸配分開,競價上網”的電改方案,其本質仍然是一次更大規模的電力國有企業改革重組,是第二階段政企分開的“升級版”,通過拆分原國家電力公司,引入充分競爭和擴大電源電網投資,進一步提高了電力工業的效率。

  總的來說,前面幾輪電力體制改革有著比較濃厚的政府主導和行政干預色彩,主要政策措施包括:鼓勵地方和外資辦電、逐步放開電力行業投資領域限制、打破一家獨大、加快國有電力企業拆分重組等政策措施,特別是2002年“5號文”實施以來,“廠網分開”比較徹底,將電網的發電環節完全分離,形成了相互競爭的五大發電集團,發電行業的投資規模和裝機容量不斷擴大,基本解決了“電荒”問題。但是,這一時期的電力工業發展模式以粗放式發展、規模擴張及行政手段為主要特征,電力行業投資、配置資源以及運行管理效率較低,造成了大量的重復建設和資源浪費,電力行業供給明顯過剩,同時主要國有電力企業主動服務和改革創新意識不足,部分電力企業盈利水平不斷下降甚至連續虧損。可以說,隨著我國經濟社會發展進入新常態,簡單通過增加投資和擴張規模的方式遇到了瓶頸,必須以更大的決心、更有力的措施和更加科學的方式進一步深化電力體制改革。

  (二)新一輪電力體制改革的理論依據和現實意義

  改革是社會主義基本矛盾運動的客觀要求,是解決社會主義基本矛盾的根本途徑。鄧小平同志在《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》中指出:“革命是解放生產力,改革也是解放生產力。推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統治,使中國人民的生產力獲得解放,這是革命,所以革命是解放生產力。社會主義基本制度確立以后,還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制,建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制,促進生產力的發展,這是改革,所以改革也是解放生產力。”黨的十八大提出全面深化改革是社會主義發展的客觀要求,有著豐富的理論來源,符合辯證唯物主義的對立統一規律、事物普遍聯系、永恒發展規律以及局部與整體的邏輯聯系,其意義深遠。破解電力工業發展難題和各種矛盾的“總鑰匙”就是進一步推動和深化電力體制改革。2015年,中共中央、國務院印發“9號文”,以“管住中間、放開兩頭”為核心,新一輪電力市場化改革拉開序幕。隨后陸續推出6個配套文件,對輸配電價、交易機制、發用電計劃、售電側改革等重點領域進行了詳細部署,從制度上為電改鋪平了道路。

  新一輪電力體制改革不再以簡單拆分重組來實現資源優化配置,而是加快構建有效競爭的市場結構和市場體系,打破壟斷、有序放開競爭性環節,擴大市場交易規模,理順電力價格形成機制,同時轉變政府對電力行業的管理方式,厘清政府職能管理和市場化運作之間的邊界。相比前幾輪電力體制改革,新一輪電力體制改革更加注重運用精細化、市場化手段,充分發揮市場在電力資源配置中的決定性地位,不斷挖掘和提升電力工業整體效率,助推新時代電力工業向縱深發展,以及能源供給和能源消費實現革命性結構轉型。

  02深刻認識電力體制改革及市場化建設的哲學涵義

  (一)提高政治站位,積極落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略

  2015年中發9號文明確進一步深化電力體制改革“三放開、一獨立”和“三強化”的核心內容,改革主體框架基本確立,“四梁八柱”性質的改革全面鋪開。全國電力市場交易電量從2016年的1萬億千瓦時增長到2019年的超過2.8萬億千瓦時,三年增長了近2倍,新一輪電力體制改革已經從起步階段邁入穩步發展的新階段。但是,改革過程中仍然存在一些問題和矛盾,如:市場建設面臨地域壁壘、行政干預及歷史遺留問題影響;市場化消納可再生能源機制和手段缺失;以中長期合約鎖定風險、現貨交易發現價格信號的完整市場機制尚未建立;市場監管缺乏有效途徑和手段等。

  要想解決這些問題和矛盾,我們必須深入學習貫徹習近平總書記關于推動能源生產和消費革命的重要講話精神,大力推動“四個革命、一個合作”,解放思想、實事求是,積極構建清潔低碳、安全高效的能源體系,加快推進轉型升級,著力解決電力發展不平衡、不充分的問題,推動電力工業高質量發展。

  (二)堅持穩中求進總基調,運用唯物辯證法和辯證唯物論循序漸進地推進改革

  矛盾存在于一切事物的發展過程之中,貫穿事物的發展過程始終。當前電力行業發展同樣面臨著諸多的困難和問題,一些長期面臨的體制機制矛盾仍然存在,主要有:一是電網壟斷的體制機制依然存在,部分地區輸配電價體系沒有實質性應用,尚未形成發電側和用戶側價格聯動機制;二是電力規劃與實際運行不協調,高成本電源項目規劃建設過多過快,電力價格上漲壓力增大;三是電力行業計劃性政策體系及行政主導觀念廣泛存在,計劃與市場長期雙軌運行;四是部分電力國企考核管理體系與電力市場化方向不一致;五是電力系統調節資源不足導致運行效率低下;六是市場主體數量及交易規模迅速擴大,市場監管力量和技術手段較為薄弱等。

  電力體制改革及市場化建設必須堅持穩中求進的總基調,統籌考慮各方利益訴求,循序漸進地推進各項工作,以“繡花功夫”的精神把工作做細做實。黨的十九大報告指出:“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題,既盡力而為,又量力而行,一件事情接著一件事情辦,一年接著一年干。”任何一項改革措施的施行,都必須要經過深入調研,反復論證,尊重客觀規律,尊重客觀實際,尊重民生民意,切忌一蹴而就,寄希望于畢其功于一役。

  (三)堅持在實踐中總結改革規律,正確認識評價改革,破除認識誤區

  我們在推動電力體制改革實踐和認識規律的過程不會是一帆風順的,各種“雜音”和認識誤區不可避免。當前,存在以降價幅度大小來評價電力體制改革及市場化建設成效的重大認識誤區,即哪個市場降價幅度大和“讓利”多,哪個市場化改革就成功。這一認識誤區的根源在于仍然囿于計劃降價思維,沒有真正認識到新一輪電力體制改革的“初心”和目標。

  《實踐論》指出,檢驗真理的標準只能是社會實踐,理論與實踐的統一是馬克思主義的一個最基本的原則,任何理論都要不斷接受實踐的檢驗。新一輪電力體制改革不是簡單的“讓利”,而是通過建立新的“隨行就市”和反映供需關系的價格形成機制,以全面優化和提高電力行業管理效率、電力投資效率及系統運行效率為改革目標,探索電力工業高質量發展路徑。正確認識和評價改革首先要求我們不忘新一輪改革的“初心”,破除認識誤區,在改革中積累經驗、探尋規律同時又進一步在改革實踐中來檢驗他們的科學性和指導性,在實踐中不斷發展這些經驗和規律,指引新一輪電力體制改革這艘航船行穩致遠。

  (四)充分釋放改革紅利惠及實體經濟,提高我國經濟國際競爭力

  實體經濟是一國經濟的立身之本、財富之源。“制造業是實體經濟的基礎,實體經濟是我國發展的本錢,是構筑未來發展戰略優勢的重要支撐”,習近平總書記深刻指出實體經濟在我國發展中的基礎性地位,深刻闡明實體經濟對于未來發展的重要意義。一個國家要提高競爭力,歸根到底要靠實體經濟。

  迎著新一輪電力體制改革的東風,通過一系列改革措施,充分釋放電力領域的“改革紅利”支撐實體經濟發展,主要成效有:一是通過市場化改革和引入社會競爭的方式,促使國家及地方電力企業不斷加強內部運營和外部投資的管控,挖掘電網和機組運行方式的優化空間,從而提高電力企業的管理效率、投資效率和運行效率,實現全行業的社會福利最大化;二是全面放開經營性發用電計劃,擴大電力市場化交易規模,實實在在減輕了實體企業用電成本;三是開展售電側改革,推動綜合能源服務快速發展,為實體企業提供更加多元化的優質電力服務,提高實體企業的獲得感;四是加強市場監管力度,擴大電網公平開放,督促電網企業提高供電服務水平,全面優化電力營商環境。

  (五)穩定壓倒一切,電力市場化改革要守住社會風險這最后一道“安全閘門”

  穩定壓倒一切。在堅持“以經濟建設為中心”不動搖的同時,必須時刻維護穩定這個大局。對改革的領導者來說,改革既是為了發展,也要服從穩定,發展成效被用來檢驗改革道路的正確與否,穩定則為進一步改革創造條件。黨的十九大報告提出:“增強駕馭風險本領,健全各方面風險防控機制,善于處理各種復雜矛盾,勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻,牢牢把握工作主動權。”

  電力市場化改革過程中需要特別注重防范和化解的兩類風險,包括:一是電力價格風險和電力供應風險。若市場價格長期偏低,燃氣機組、扶貧機組等高成本機組難以生存,從而影響電力中長期可靠供應;若市場價格沖高,超出了社會及用戶忍受程度,不僅可能引發社會事件,也會增加實體經濟和人民群眾的用電負擔。二是電力安全運行風險。因此,電力中長期市場特別是現貨市場規則設計和實際運營要統籌考慮地區電源、負荷分布和電網結構特點,既要確保市場平穩運行,又要保障電力安全運行和可靠供應。

  我們要緊密結合當地條件和實際情況,堅持以人民為中心的發展思想,站在不斷滿足人民對美好生活的向往的高度明確電力市場化改革目標,既堅決破除一切不合時宜體制機制障礙,又守住社會風險這一最后“安全閘門”,著力增強電力體制改革的系統性、整體性、協同性,充分運用哲學思維,積極穩妥推進電力市場化建設。

      關鍵詞: 電力改革

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