如何理解電力市場化背景下的電力規劃

發布時間: 2020-03-26 10:21:55   來源:電力法律人茶座  作者:

  電力規劃是此輪電力體制改革的重要任務之一,也是保證電力行業高質量發展的內在要求。本文回顧了近20年來中國電力規劃工作的進展及問題,闡釋了如何理解電力市場化改革背景下的電力規劃工作,分析了中國傳統規劃的特征并就根據電力市場化改革階段提供了兩種電力市場規劃模式。本文指出,電力規劃要明確規劃政策定位、合理配置規劃權、把握規劃重點、做好監管配套、約束地方政府不當干預等;電力市場改革探索階段宜選擇集中優化式規劃模式,而市場成熟階段則應采取市場化投資模式。

  2015年《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發〔2015] 9號)》(簡稱“9號文”)指出現有各類電力規劃協調機制不完善;各類專項發展規劃之間、電力規劃的實際執行與規劃偏差過大;提出要進一步強化電力統籌規劃的目標,并將強化電力統籌規劃作為電改重點任務之一。4年多來,相對于其他重點任務,統籌規劃進展似乎比較緩慢。在電力“十四五”規劃和電力體制持續推進之際,切實推動電力統籌規劃,具有重要意義。

  本文的主要目的是結合中國電力規劃工作的情況、傳統電力規劃的特征,闡明如何理解電力市場化背景下的電力規劃,并提出適應電力市場改革不同階段的兩種規劃模式。

  01、近20年來電力規劃工作的進展與問題

  1997年12月,原電力工業部發布了《電力發展規劃編制原則》,2001年1月,原國家經貿委發布了第一部全國性電力發展規劃《電力工業“十五”規劃》。時隔15年后,2016年5月,國家能源局發布了《電力規劃管理辦法》,并于這年11月發布了第二部全國性電力發展規劃《電力發展“十三五”規劃(2016-2020年)》。

  為什么時隔十年后,要重新啟動全國性電力規劃的編制工作?根本原因在于,依附于資源計劃配置機制的電力規劃已經不適應電力行業高質量發展的要求。

  長期以來,電力行業仍缺乏實現資源有效配置的市場化機制。2002年廠網分離改革之后約10年時間里,電力行業盡管進行了一些市場化改革試點,但收效甚微。這一時期,相對穩定快速的經濟增長、廠網分離后的組織結構、國有企業的改革成為電力行業迅速發展的強大動力。行業內通過政府的直接計劃配置手段將這些動力因素轉化為電力行業的發展成績,如通過政府定價和計劃電量等。政府職能表現為直接的計劃控制,而非市場化機制時,對宏觀調控的重視程度就會相應下降,這也就是為什么電力的“十五”規劃之后沒有繼續發布“十一五”規劃的原因。實際上,傳統規劃完全從屬于計劃控制,引導和約束作用較弱,“十五”和“十一五”期間實際完成的裝機相比于預期性目標分別超額33%和49%。

  政府有形之手的計劃控制使電力行業缺乏內生發展機制,難以靈活地適應經濟發展要求。這集中表現在“十二五”和“十三五”期間,電力供求形勢根本性轉變后,電力行業內部面臨著嚴峻的發展困境。這一問題雖有國內外宏觀經濟形勢的影響,但電力行業缺乏適應宏觀形勢的內生調整能力卻是問題的根源所在。政府有形之手與行業利益往往可以“同富貴”,但無法“共患難”,因為政府的政策目標一定是多元的,包括增長、就業、物價和國際收支等。作為基礎性產業的電力行業在經濟增速下行期間往往要承擔為國民經濟輸血的責任,而這又可能影響行業自身的穩定發展。這種問題表明,電力行業的發展是不平衡的。但是行業利益必須服從于國民經濟的整體利益,這就要求電力行業必須推動電力市場化改革,使自身具備適應國民經濟發展需要的內生發展機制。

  以電力市場代替電力計劃,需要政府職能相應地轉向宏觀調控和經濟監管。在電力市場建設仍進展緩慢的背景下,政府職能需要主動地做出調整,以更好地協調行業內部各方利益、約束政府的過度干預,助力電力市場建設,這也就成為我國當前重新重視電力規劃,尤其是全國性電力規劃的內在邏輯。

  然而,長期以來適應計劃控制的電力規劃工作也累積了許多問題。規劃體系表現出典型的“碎片化”特征,體系規模龐大但體系結構混亂:源網規劃不協調、整體規劃與專項規劃不協調、專項規劃之間不協調、中央與地方規劃不協調,等等。而且現有電力規劃往往缺乏科學的指導理念和規劃方法,規劃目標模糊、規劃內容混亂、規劃手段落后。這些問題都損害了規劃的科學性和指導作用。當然,歸結到底,這些問題的癥結還是在規劃體制機制上,規劃職能分散、部門協調困難,中央與地方協調困難等,均制約了規劃工作的組織、論證和修訂等。

  02、正確理解電力規劃在

  電力市場化改革背景下的作用

  國內學術界和政策界均強調電力規劃必須重視電力規劃與電力市場的關系。在市場經濟下進行能源或電力發展規劃,與計劃經濟體制下的思路和方法是不同的,要充分研究電力市場基礎上進行規劃設計思想的變革。電力規劃工作要處理好幾個關系:包括計劃配置資源與市場配置資源的關系。“計劃”是政府直接配置資源,“規劃”是在政府宏觀指導下,由市場配置資源;資源配置主要由市場配置還是由政府直接配置,這是計劃經濟下的“計劃”和市場經濟下的“規劃”的一個根本區別。電力規劃要加強電力發展統一規劃,充分發揮市場配置資源的決定性作用。

  電力規劃要明確規劃的政策定位。規劃的作用在于什么地方?電力規劃向社會和市場提供和展示中長期電力發展的宏觀環境和政策取向,引導和穩定社會公眾特別是投資經營者的預期,為中長期資源配置提供指導性的方向。所以,電力規劃必須立足于政府的宏觀調控職能。務必要避免通過規劃直接干預市場投資動機和行為的沖動,電力市場是制定電力規劃的前提,而不是用電力規劃取代市場。否則,電力規劃便又會退化為電力計劃。

  電力規劃要合理配置規劃權。在《電力發展規劃編制原則》規定由電力主管部門(原電力部)負責規劃編制,電力企業提供推薦方案。不過,2002年5號文由于廠網分開,電源發展放松了全局規劃,電網規劃則采取了由主管部門委托給電網企業的形式。《電力規劃管理辦法》重新規定由國家能源局負責規劃編制。電力規劃作為政府發揮電力行業宏觀調控職能的主要手段之一,必須保證電力規劃能夠統籌全局、著眼長遠、注重效率、兼顧公平。

  電力規劃必須要把握好規劃重點。無論電力規劃的具體內容涉及多少方面,基本的內容包括源、網、荷三個方面。在電力市場化背景下,電力投資將由電力市場的價格信號來引導,電源投資主要交由市場去完成,電源規劃只起到一個引導補充的作用,其重點在于電網規劃。但在電力市場化改革的過渡期,在成熟電力市場仍未能有效運行之前,電源規劃還擔負著規范市場主體行為,促進市場建設的作用。這對采取科學電力規劃方法提出了更高要求。同時,在改革過度期,電力規劃要結合電力市場建設目標,將存量調整作為重點規劃內容。

  電力規劃需要電力監管的有力配合。電力規劃作為事前引導的政策手段,其效果既取決于規劃本身的科學性,又取決于規劃的執行落實情況。在市場化改革背景下,無論是否處于改革過渡期,政府監管職能都要逐步加強,一方面是要維護公平競爭的市場秩序,另一方面要將市場的動態變化及時反饋給規劃部門,以幫助電力規劃采取必要的動態調整。否則,市場波動的風險可能會導致市場實際運行結果與規劃預期產生過大偏差,也可能使政府部門以規劃為依據采取一些不當干預措施。

  電力規劃要約束地方政府的過度干預。實際上,造成產能過剩的過度投資激勵主要動機之一來自地方政府。2002年5號文提出要改革電力項目審批辦法,兩年后的2004年7月,國務院發布了《關于投資體制改革的決定》,將電力建設項目審批制改為核準制。地方馬上就出現了大干快上的苗頭,于是同年12月份,國務院便批轉了《國家發展和改革委員會關于堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知》。

  2014年10月底,國務院發布《政府核準的投資項目目錄(2014年本)》,將火電、水電等電力項目的核準權下放到省級政府。隨即而來的便是電力投資的大幅增長,其中火電裝機增幅更是高達33.6%。注意到這一問題,2015年11月,國家發展和改革委員會、國家能源局下發了《關于做好電力項目核準權限下放后規劃建設有關工作的通知》。

  在中國的能源(電力)管理體制未進行大的調整之前,中央與地方關系的處理一直是個難題。通過加強全國電力規劃來約束地方政府的行為,不失為一條可行方案。不過,在當前電力市場建設以省為主體的背景下,強化規劃的約束力與鼓勵地方的制度創新之間,并非僅是規劃本身能解決的,這可能非常考驗決策者的智慧。

  03、適應市場化改革要求的電力規劃模式

  電源是整個電力系統的基礎,本節以對待電源規劃的不同方式區分為兩種不同的電力規劃模式。在具體兩種電力規劃模式之前,首先介紹中國傳統電力規劃模式的特征。

  3.1傳統電力規劃模式的特征

  如前所述,中國傳統電力規劃是依附于計劃資源配置機制的。在政府定價、計劃電量和計劃調度下,電力規劃并沒有充分考慮負荷的實際特性,而采取基荷思維。在計劃機制下,系統調度的原則是落實各機組的計劃電量目標。這就造成不同電源類型的出力無法跟隨系統狀態的變化,也就意味著,電源出力所得到的收入并不取決于電源特性對系統的應有貢獻,而是取決于由政府計劃外生制定的價格水平和計劃電量。

  價格水平(上網標桿電價)是根據區域內典型機組的長期平均成本核算,這一核算方法已經包含了對各類機組經濟利用小時數的先驗假定,比如煤電的經濟利用小時數是5000~5500 h,氣電是3000~3500 h等。年度的計劃電量分配則是結合地區年度需求預測進行的大致平均分配。

  傳統電源規劃實際上是依附于計劃定價和計劃調度的總量調節模式,是一種完全由政府部門確定的大數概算式規劃,主要關注總量平衡,而忽視不同電源結構對系統貢獻的差異性。在這種規劃模式下,如果電源規劃有了新的目標則要配合以新的計劃定價,比如,為了促進氣電發展專門制定氣電標桿電價或補貼政策,為了促進可再生能源發展則制定可再生能源發電補貼政策。所以說,傳統電源規劃是與傳統計劃資源配置相適應的規劃。

  當長期存在供給缺口時,這種模式是一種對電源容量的高激勵措施,因為投資即意味著高出力,高出力意味著高回報。然而,在這種情況下,電源結構會被扭曲,集中表現為峰荷機組擠占基荷機組電源份額,大機組擠占小機組份額。這會損害系統靈活性,尤其是在可再生能源發電份額不斷增長的趨勢下,這些問題將損害系統的可靠性。當供求形勢寬松甚至發電容量明顯過剩(保持合理容量裕度的前提下)時,基荷機組又會搶占峰荷機組的份額,甚至進行一些經濟效益很差的技術改造以維持生存。

  當然,針對這些問題必須依賴于電力市場建設,通過競爭來引導合理的電源結構,但同時,也要求電力規劃絕不能沿用傳統的規劃模式,要實現規劃模式的創新。

  3.2集中優化式規劃模式

  集中優化式規劃一般是設定一個優化目標,比如社會福利最大化、發電成本最小化或者網絡瓶頸最小化等,在滿足諸多約束條件下尋求一個最優的規劃結果。實際上,這種規劃模式的理念和方法已經比較成熟,比如負荷管理、最小成本規劃、綜合資源規劃等規劃方法,引人國內也已經有幾十年歷史。相比于傳統的總量平衡式規劃,集中優化式規劃更加注重規劃結果的價值取向,也就是不能采用計劃選擇的基荷思維。

  集中優化式規劃的問題在于,由于規劃部門要預測需求增長、設定成本特征、模擬網絡狀態等,當系統規模很大時,技術處理難度將極大增加,但優化難度的增加與規劃結果的準確性之間并不保持必然的線性關系,而且規劃結果往往對參數設定極為敏感。于是,模型的準確性與計算復雜性之間需要謹慎權衡。同時,這種方法也面臨著規劃結果指導作用的僵化性問題。對于中長期規劃而言,投資建設的不同時機給市場形勢造成的影響截然不同,除非能夠在規劃中合理確定投資時點,否則,集中優化式規劃對于市場形勢變化的靈活調整能力有限。尤其是在市場形勢出現系統性反轉時,尊重規劃的權威性與尊重市場主體的自主決策往往產生沖突。

  盡管如此,集中優化式規劃仍是中國當前加強電力規劃的一種可行模式。目前中國電力市場模式仍在探索當中,當下的市場模式并非真正意義的電力市場,計劃電量放開僅僅帶來一個電量競爭市場。這一電量市場既不反映真實的系統狀態,也無法提供足夠的可靠性資源來保障系統安全。現貨市場試點也仍處于模擬運行階段,距離實質有效運行仍有較大差距。在市場機制仍不完善的情況下,通過科學規劃可以適當約束市場主體的投資行為,緩解“三棄”問題,并加強地方利益之間的協調。這也為電力市場建設創造一個相對更好的環境。

  不過需要注意,要防止將電力規劃變為計劃性質的項目管理。電力規劃應突出宏觀性、戰略性和指導性,而不能成為投資核準制后一個帶有審批性質的前置門檻。對規劃執行效果的評估,不能簡單地以規劃任務的落實情況為唯一標準,而應以電力行業的整體發展態勢為最根本依據。伴隨著電力市場化改革的不斷推進,電源規劃的責任應逐漸讓位于電力市場,并以電力市場為基礎,做好其他規劃。

  3.3市場化電源投資模式

  市場化投資模式則是以競爭性電力市場傳遞的價格信號,由分散的投資主體自主選擇投資決策,包括投資的時點、位置、技術和容量等。實際上,國內研究者已經注意到,國外成熟電力市場雖然都有統一的電網規劃,但卻不對電源投資進行統一規劃,這也是電力市場化改革的初衷,由競爭引導投資才是最有效的手段。

  理論上,競爭性電力市場可以通過競爭實現電源容量的最優投資,但在實踐中,市場的長期動態均衡與市場主體的短期運營需求往往并不一致,比如廠商增加裝機后,寬松的供求條件可能使市場價格較長時期地位于邊際成本水平,從而無法平穩地回收固定成本,產生丟錢或虧錢問題,從而可能扭曲投資結構。正是基于這一考慮,多數成熟電力市場都采取了一種類似于“準規劃”的方式建立容量支付或容量市場機制。

  之所以將其稱之為“準規劃”機制,是因為這些機制是由市場規制機構或系統運營機構,而非專門的規劃部門提供關于市場長期容量的預測。這一預測的目的是保障市場主體的長期資源充足性,以此為基礎,通過某種方式實現對市場主體固定成本的平穩回收。

  這種模式對于中國的借鑒意義尤為突出。首先,中國電力市場化改革的行業形勢與國外不同。國外引人電力市場的一個主要目的是刺激電力投資,比如美國在市場化浪潮開始前的20世紀90年代,電力投資幾乎停滯。但中國卻是在供求寬松的環境下推進市場建設,中國不僅面對可能的“丟錢”問題,還面臨擱淺成本問題。因此,“準規劃”性質的容量機制不僅是要建立健全的市場機制,更是在保證從計劃到市場的平穩過渡。其次,在電力市場成熟之后,這種準規劃模式也將長期保留,這將是中國未來電力市場模型的基本特征之一。

  04、結論

  本文回顧了過去20年左右我國電力規劃工作的進展,分析了重新加強電力規劃工作的內在邏輯;結合電力市場化改革的趨勢,討論了規劃工作所應該把握的幾個方面的重要問題;并在此基礎上提出了適應市場化改革不同階段的兩種規劃模式。

  第一,電力規劃改革要服務于電力市場建設。加強電力規劃首先著眼于解決傳統計劃資源配置機制下所產生的問題,但并非用一種新的計劃手段代替傳統的計劃手段,電力規劃要有利于落實讓電力市場在電力資源配置中發揮決定性作用。

  第二,電力規劃體制是政府職能轉化的內在要求。電力規劃是在政府有形之手退出直接資源配置領域后,加強宏觀調控職能的要求。但就規劃論規劃,容易使規劃退化為計劃,因此,完善規劃與加強監管必須并重,使政府更好地發揮作用。

  第三,電力規劃要結合中國電力體制改革起點和改革階段,選擇合適的規劃模式。改革過渡期間,加強規劃要重視對存量利益的協調調整,同時要以市場化為目標,以電力市場模式的選擇為導向,轉變電力規劃模式,真正通過市場信號來引導電力投資。

  本文的研究不僅是為“十四五”電力規劃工作的開展提供借鑒,更是在為推動電力市場化改革,探索適應競爭性電力市場要求的電力規劃體制機制建設提供方向性指引。

      關鍵詞: 電力規劃,電力市場

主辦單位:中國電力發展促進會
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